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23 de Outubro de 2021
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    Receitas Públicas

    Matheus Mazza, Estudante de Direito
    Publicado por Matheus Mazza
    há 2 anos

    INTRODUÇÃO

    A muito tempo o assunto “receitas públicas” é campo de debate entre os doutrinadores. É mister que com a autonomia das disciplinas de tributário e financeiro, houve um progresso na busca pelo conhecimento nessas áreas, bem como o tratamento que se dá a obtenção de receitas e o disciplinamento de gastos.

    Com o passar do tempo, a sociedade começa a questionar o direito orçamentário, tendo como objetivo um maior controle e transparência no uso do dinheiro público, e isto implica diretamente no estudo sobre receitas públicas, e, acima disso, as normas relativas a responsabilização fiscal em decorrência do mal-uso deste.

    Para a discussão do tema, o presente trata do instituto da receita pública, conforme as disposições presentes na Lei nº. 4320/64, estabelecendo todos os tipos de receitas, sua renúncia e os comandos trazidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal a este instituto.

    1. RECEITAS PÚBLICAS

    1.1 CONCEITO

    Receita Pública é, no contexto da Administração Financeira e Orçamentaria (AFO), a entrada de todos os recursos disponíveis aos cofres públicos. Tudo isso de maneira definitiva e positiva em indeterminada esfera governamental. Todos os recebimentos desses ingressos de recursos são arrecadados pela entidade maior com a finalidade de aplicação em gastos, ou seja, todo esse recurso obtido pelo Estado é para atender as despesas públicas. Portanto, receita pública é a entrada de dinheiro nos cofres público, de maneira definitiva a acrescer um elemento positivo no patrimônio do estado.

    A lei de nº 4.320/64, adota no seu conceito mais amplo, ou seja, que a receita abarca todo e qualquer ingresso ou entrada nos cofres públicos. As receitas, quanto a previsão orçamentária, podem ser classificadas em orçamentária e extra orçamentárias. (conforme anexo 1)

    A orçamentária são as receitas que tem previsão no orçamento. A administração pública poderá contar com estas para arcar com despesas. Estas são incorporadas ao patrimônio público e não são passíveis de restituição, necessitam também da autorização legislativa que vinculará na execução do orçamento. A exemplo de receita orçamentária podemos citar a advinda dos tributos dos recursos provenientes do desenvolvimento bem sucedido de atividade econômica do poder público.

    Já a extra orçamentaria não pertence ao orçamento público, de modo que não pode ser levada em consideração quanto a fixação de despesas. Nesse sentido, o administrador não poderá contar com o fim de custear despesas previstas no orçamento. De acordo com o Aliomar Baleeiro “são meros movimentos de caixa”. Prescindem de autorizações legislativa e não se vincula a execração do orçamento. A exemplo disso podemos citar os recursos financeiros que entram nos cofres públicos a título de fiança e caução.

    Portanto, vale dizer que para que a receita exista, é mister que o total de todo o dinheiro colhido possa a qualquer tempo ser alvo das regras políticas e jurídicas da gestão financeira do Poder Público. Esta compreende, em virtude de leis, contratos e afins que emanem direitos favoráveis ao Estado.

    1.2 INGRESSOS E RECEITAS

    Os recursos que adentram nos cofres públicos são denominados de forma geral de receitas e ingressos. Todavia, tais expressões não podem ser tidas como sinônimos, pois nem todo ingresso constitui Receita Pública. Em contrapartida, todo ingresso de dinheiro aos cofres públicos caracteriza uma entrada, mas nem todo ingresso corresponde a uma receita pública (entrada de forma definitiva). Senão, vejamos as diferenças fundamentais.

    Receita pública é à entrada de recursos nos cofres públicos de forma definitiva, ou seja, é o caráter permanente da receita pública que ajuda a diferenciá-la dos meros ingressos ou meras entradas, ou ainda do fluxo de caixa, que são marcados pela transitoriedade. Como exemplos de receitas públicas temos os valores decorrentes de tributos ou da locação de um determinado bem público, por serem ingressos definitivos.

    Por outro lado, meros ingressos, meras entradas, ou fluxo de caixa são designações dadas aos valores repassados à administração, mas que – por força de lei ou contrato – são posteriormente devolvidos ao contribuinte. Nesse caso, a entrada de recursos é marcada pelo caráter transitório. Como exemplo, temos os depósitos, as cauções e as fianças recolhidos ao Tesouro e os empréstimos contraídos pelos Estados. (conforme anexo 2)

    Explicitando os exemplos citados: a caução que se oferece como garantia da proposta em licitação deve ser restituída, uma vez superado o objeto da garantia, do mesmo modo que a fiança dada para mantença de algum comportamento será restituída tão logo perdido o objeto a que se destinava. Se em determinado pleito, há exigência de depósito, ingressa ele nos cofres públicos; do mesmo modo, vencendo o litigante particular o feito, deverão os valores depositados retornar ao seu patrimônio. Se o poder público obtém empréstimo, terá que devolvê-lo à instituição financeira.

    Em todos os casos citados, consoante destacado, o dinheiro ingressa a título precário e temporariamente, sem passar a pertencer o Estado. Dito de outro modo, há entrada, mas provisória, pois os recursos ingressam nos cofres públicos, mas neles não permanecem, devendo o Estado restituir seu montante a quem de direito. “Nessa acepção, toda receita pública é uma entrada, mas nem toda entrada é uma receita púbica, pois somente se qualifica como receita pública a entrada de recursos que se efetive de maneira permanente (definitiva) no patrimônio do Estado, isto é, que não esteja condicionada à sua devolução ou correspondente baixa patrimonial” (FILHO, Carlos. 2018, p. 289).

    1.3 CLASSIFICAÇÃO DE RECEITAS

    1.3.1Públicas Originárias

    A receita originária surge quando o Estado realiza a exploração de seus próprios provimentos e também quando usufrui do fruto das atividades que são denominadas de direito público disponível. Assim, podemos denomina-las receitas não tributárias, pois decorrem da exploração do bem público.

    Podemos observar que, as receitas originárias, não são provenientes da imposição e soberania dos Estados. Por serem as mesma adquiridas e provenientes da exploração do próprio patrimônio nacional e da administração pública, mediante alienação de bens ou serviços. Sua natureza é de domínio, por serem angariadas com a exploração de uma atividade econômica pelo próprio Estado. São provenientes, principalmente, das rendas do patrimônio imobiliário, das tarifas de ingressos comerciais, de serviços

    Deste modo, pode utilizar exemplos de atividades do Estado subordinada ao direito privado como, contratos, herança vacante, doações , entre outros, explorando o patrimônio do Estado (vias públicas, mercados, espaços em aeroportos, entre outros) ou em decorrência de serviços públicos prestados por concessionário.

    1.3.2 Públicas Derivadas

    Deste modo, diferencia-se da receita derivada, pois a mesma é obtida através de coerção em cima do patrimônio do particular. Seguem a imposição do Estado em face do particular transmitindo uma relação vertical, pois o particular não possui autonomia. Assim, as Receitas Públicas Derivadas são aplicadas por mediação de tributos, exceto empréstimos compulsórios, e as multas (penalidades tributária - multa - ou não - perdimento e apreensão de bens etc.).

    Também exemplificam receitas derivadas: As reparações de guerra, perdimento, multas pecuniárias e administrativas.

    1.3.3 Públicas Transferidas

    Existem também receitas transferidas, assim, mesmo sendo provindas do patrimônio particular semelhante ao tributo, não são arrecadadas pela entidade política que vai utilizá-las. Como descrito do art. 159 da CF, inciso II, § 3º do mesmo artigo, o qual assegura que entre União, Distrito Federal e Estados, sejam repartidos o produto da arrecadação do IPI. Seguindo seus Estados-membros, no momento certo, fará o repasse aos Municípios de parte do que foi adquirido.

    1.4 RECEITAS CORRENTES E DE CAPITAL

    As receitas públicas se dividem em correntes e de capital, classificadas quanto a sua natureza econômica.

    As RECEITAS CORRENTES são aquelas que têm como objetivo a manutenção das atividades governamentais do Estado, bem como, garantir as despesas orçamentárias. São elas:

    a) Receitas de Contribuições – receitas procedentes de contribuições sociais, de representações dos interesses das categorias profissionais, etc.

    b) Receitas tributárias – receitas procedentes dos impostos, que são as contibuições de melhorias, taxas e impostos.

    c) Receitas patrimoniais – receitas procedentes da exploração pelo Estado do seu próprio patrimônio.

    d) Receitas de serviços – receitas procedentes das prestações de serviços.

    e) Receitas agropecuárias – receitas procedentes das atividades agropecuárias de origem animal e vegetal.

    f) Receitas industriais – receitas procedentes das atividads comerciais e industriais, provenientes da ação direta do Estado.

    g) Transferências correntes – receitas procedentes de recursos financeiros provenientes de entidades privadas e públicas.

    h) Outras receitas correntes – receitas procedentes de outras fontes de recursos, como por exemplo, indenizações e multas.

    As RECEITAS DE CAPITAL são aquelas procedentes de alienações de bens, transferências de capital, operações de crédito, dentre outras receitas capitais. São elas:

    a) Transferência de capital – receitas procedentes de outras pessoas do direito público ou do direito privado. Tem como objetivo à aquisição de bens.

    b) Operação de Crédito – receitas procedentes de dívidas, por meio dos empréstimos e financiamentos.

    c) Amortização de empréstimos concedidos – receitas procedentes de recursos emprestados a entidades do direito público.

    d) Alienação de bens – receitas procedentes da alienação de direitos, bem como, da alienação de bens imóveis e móveis.

    e) Outras receitas de capital – receitas que não estão classificadas em nenhuma categoria definida em lei, também inclusas aqui a diferença entre as receitas e despesas correntes, que integram o superávit do orçamento corrente.

    1.5 RECEITAS ORDINÁRIAS E EXTRAORDINÁRIAS

    Antes de iniciarmos a Classificação das Receitas Públicas quanto à Periodicidade, temos que deixar claro que uma mesma natureza de receita pode fazer parte da composição de mais de uma fonte, a depender da destinação legal do recurso.

    Além do mais, é importante entendermos que as Receitas Públicas em razão da periodicidade, da duração, e são divididas em Ordinárias e Extraordinárias, devemos entender que estas tratam sobre o momento em que passam a se tornar Receitas Públicas do Estado.

    Nesse contexto, é importante destacarmos a diferença entre ambas, mas para tal entendimento, devemos antes lembrar a origem do Princípio da Periodicidade, e sobre o que trata o mesmo, que tem sua origem na Idade Média sobre a anuidade dos Impostos, que por sua vez, tem como principal consequência a exigibilidade da autorização do Parlamento, já que no Brasil, o exercício financeiro é de acordo com o ano civil.

    Temos na nossa própria Carta Magna em seu art. 165, parágrafo 5º, o respaldo jurídico da existência de tal princípio, vejamos:

    Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

    I - o plano plurianual;

    II - as diretrizes orçamentárias;

    III - os orçamentos anuais.

    § 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

    I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

    II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

    III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

    Podemos entender também que o Princípio da Periodicidade possibilita o planejamento, a análise de acontecimentos em determinados períodos que seguem um padrão. Essa é uma das características do princípio, os acontecimentos ou situações que constantemente se repetem após vários períodos distintos ou medidas semelhantes, e, temos assim em cada situação que se repete 01 (um) período ou 01 (um) ciclo.

    Trazendo para a ótica das Receitas Públicas, tem-se como ideal que as Receitas Arrecadadas sejam suficientes para pagar as Despesas, dessa forma temos um equilíbrio.

    Tratando agora especificamente da Classificação das Receitas Públicas quanto a Regularidade, temos como RECEITAS PÚBLICAS ORDINÁRIAS aquelas receitas que são recebidas com uma certa regularidade no momento normal das atividades do ente federativo, ou mesmo que ocorrem regularmente em cada período financeiro e que são responsáveis pelo abastecimento dos cofres públicos. Podemos citar como exemplo destas Receitas, a arrecadação de tributos, os Impostos, as Taxas, as contribuições.

    No passo contrário ou oposto, temos as RECEITAS PÚBLICAS EXTRAORDINÁRIAS, que são aquelas receitas que não são permanentes, que são usuais e esporádicas, decorrendo de situações emergenciais ou muitas vezes em função de outras de caráter eventual. Podemos citar como exemplo dessas Receitas Extraordinárias as doações, algumas concessões de rodovias, empréstimos compulsórios, no caso de guerra e etc.

    Abrimos aqui um parêntese para destacarmos que em alguns casos a União poderá instituir impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação. Verificamos que a criação destes tributos tem proteção legal no Art. 154, Inciso II, da Constituição Federal de 1988, vejamos:

    Art. 154. A União poderá instituir:

    I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição;

    II - na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos, gradativamente, cessadas as causas de sua criação.

    O mesmo dispositivo legal também traz no seu art. 148 a possibilidade de criação de empréstimos compulsórios, mediante Lei Complementar, para atender despesas extraordinárias nos casos de guerra ou iminência desta, vejamos:

    Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios:

    I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência;

    II - no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, b.

    Parágrafo único. A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição.

    Diante de tudo dito anteriormente, podemos resumir as Receitas Públicas Ordinárias e Extraordinárias de acordo com o que traz o Manual de Procedimentos: Receitas Públicas, vejamos:

    a) Receitas Ordinárias são as receitas que ocorrem regularmente em cada período financeiro. Exemplo: impostos, taxas e contribuições.

    b) Receitas Extraordinárias são aquelas que decorrem de situações emergenciais ou em função de outras de caráter eventual. Exemplo: empréstimos compulsórios e doações.

    1.6 REPARTIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS

    Pelo fato de a União arrecadar mais impostos do que os estados e municípios, foi criada a repartição das receitas tributárias, onde o órgão que detém mais poder aquisitivo transfere determinadas porcentagens para os órgãos de menor poder. Sempre na escala decrescente, onde a união pode transferir para o estado e municípios, o estado para município, não podendo o menor transferir para o maior, como por exemplo do estado para a união. Dessa forma, a repartição regula o destino dos impostos arrecadados pelo governo, fazendo o repasse para os entes federados.

    Tais recursos são transferidos com a intenção de garantir que os entes federados tenham mais autonomia podendo assim, diminuir as desigualdades sociais e regionais.

    Para que o governo possa transferir os valores para os entes federados, foram criadas duas modalidades de transferência, sendo elas a direta (também conhecida como devolução tributária, onde parte do valor arrecadado pela união é repassado para os estados, municípios e distrito federal e as indiretas são repasses feitos para fundos especiais, como o Fundo de Participação dos Municípios – FPM que são depositados nas contas todo dia 10, 20 e 30 de cada mês.

    Como já vimos nas explicações do Professor João Claudino, cada ente tem competência privativa para arrecadas os seguintes tributos:

    UNIÃO: (conforme anexo 3)

    a) Imposto de renda, imposto de importação, imposto de exportação, imposto sobre produtos industrializados, imposto territorial rural, imposto sobre operações financeiras, imposto sobre grandes fortunas, conforme o artigo 153 da Constituição Federal de 1988;

    b) Empréstimos compulsórios, conforme o artigo 148 da Constituição Federal de 1988;

    c) Contribuições especiais, conforme o artigo 149 da Constituição Federal de 1988;

    d) Impostos e contribuições de seguridade social, conforme o artigo 154, I e 195, § 4º da Constituição Federal de 1988;

    e) Imposto extraordinário decorrente de guerra, e

    f) Impostos residuais.

    ESTADOS: (conforme anexo 3)

    a) Imposto sobre circulação de mercadorias e serviços – ICMS;

    b) Imposto sobre a propriedade de veículo automotor – IPVA;

    c) Imposto sobre transmissão causa mortis e doação.

    MUNICÍPIOS: (conforme anexo 3)

    a) Imposto predial territorial urbano – IPTU;

    b) Imposto sobre serviço de qualquer natureza – ISSQN;

    c) Imposto sobre a transmissão de bens e imóveis – ITBI, e

    d) Contribuição para custeio da iluminação pública – COSIP.

    Conforme citado acima, temos duas modalidades de transferência, onde a repartição direta da União destina uma determinada porcentagem aos estados, municípios e Distrito Federal, bem como os estados destinam aos municípios da seguinte maneira:

    REPASSES DIRETOS: (conforme anexo 4)

    Para estados e Distrito Federal:

    a) 100% dos impostos retidos na fonte referente aos rendimentos pagos pelo estado e suas autarquias e fundações;

    b) 20% dos impostos residuais, se houver;

    c) 29% da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – CIDE-Combustível;

    d) 30% ou 100% do IOF sobre o ouro, sendo que no Distrito Federal é 100%;

    Para os municípios:

    a) 100% da arrecadação do imposto de renda, relativo aos rendimentos pagos pelo município, suas autarquias ou fundações;

    b) 50% do ITR dos imóveis localizados em seu território;

    c) 70% do IOF sobre o ouro.

    Do estado para os municípios: (conforme anexo 5)

    a) 50% do Imposto sobre propriedade de veículos automotores registrados em seu território - IPVA;

    b) 25% do Imposto sobre o comercio de mercadorias e prestação de serviços – ICMS.

    REPASSES INDIRETOS: (conforme anexo 6)

    Da União para os estados, municípios e Distrito Federal: 48% da arrecadação do IR e do IPI é dividida e repassada da seguinte maneira:

    a) 21,5% para o fundo de participação doa estados e do Distrito Federal;

    b) 22,5% para o fundo de participação dos municípios, sendo que 10% é destinado as capitais;

    c) 3% usado em aplicações financeiras do setor de produção das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, sendo destinado metade dos recursos ao semiárido da região Nordeste, da quota parte que essa região recebe;

    d) 1% para o fundo de participação dos municípios, sendo depositados no primeiro decênio do mês de dezembro de cada ano; e

    e) Da arrecadação do IPI é destinado 10% para o fundo de compensação de exportações (FPEx) de acordo com o que cada estado exportou em produtos industrializados, onde um estado não pode receber mais de 20% do fundo total.

    1.7 RENÚNCIA DE RECEITAS

    A renúncia de receitas é regida pelo princípio da legalidade. Pois o seu norteamento e dado pelo art. 14 da LC 101 (lei de responsabilidade fiscal). Consiste em anistia, subsídio, crédito presumido, isenção de caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo, que implique redução discriminada de tributos ou contribuições. * esse conceito encontra-se no parágrafo 1º do art. 14

    Esse é o ato em que o gestor público concede incentivos ou benefícios de natureza tributária, financeira e crediária para os cidadãos.

    · Incentivos tributários: gastos governamentais indiretos decorrentes do próprio sistema tributário, art. 89 no § 2º da Lei 12.465.

    · Incentivos financeiros: diz respeito aos pagamentos realizados por meio do equilíbrio de juros e preços.

    · Benefícios crediários: são despesas dos programas de crédito do governo federal.

    Para que quando ocorra essa renúncia o gestor não responda por improbidade administrativa deve ser obedecido alguns requisitos para a renúncia, de acordo com o art. 14, caput, art. 14 da LC 101 (lei de responsabilidade fiscal). Deve-se avalia o impacto orçamentário e financeiro para o exercício de referência que vai começar e os 2 seguintes e essa referência deve esta compatível com a LDO. Visto que para que o gestor possa fazer a renúncia ele deve ter essa previsão na LDO ou não ter contato com essas receitas. Para que não cometa nenhum ato de improbidade.

    Nesse sentido, deve atender pelo menos uma, das duas condições, quais sejam:

    a) Os efeitos da renúncia foram considerados na LOA.

    b) Medidas compensatórias de aumento de receita, junto com a renúncia.

    Em outros momentos, a renúncia só pode ser feita quando as medidas compensatórias forem implementadas, ou seja, compensando em aumento de alíquota, ampliação da base de cálculos, majoração ou criação de tributos ou contribuição.

    No entanto, ainda existem exceções, onde não necessita atender nenhum desses requisitos, sendo estes: a renúncia de caráter geral, a alteração de impostos como o II, IE, IPI e o IOF (que são impostos de caráter estra fiscal), e quando o custo para cobrança demande mais gastos do que o que se estar cobrando. Nesse caso o poder público faz essas renúncias através de medida provisória, pois são instrumentos de política econômica que demandam dinamismo.

    Nesse mesmo cenário é importante saliente a guerra fiscal entre os estados. No art. 155,§ 2º, XII, g, da Constituição Federal de 1988, fala que cabe a lei complementar, “regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados.”

    Fica mais fácil compreender o motivo da guerra fiscal entre os Estados, pois são eles que decidem a alíquota, bem como a renúncia e a revogação de alguns impostos, determinando assim que haja incentivo para empresas se instalarem no estado onde oferecer maiores benefícios fiscais. Não necessitando de deliberação dos outros estados e nem mesmo do distrito federal como determina a constituição.

    Essas práticas, que são feitas por diversos entes federativos, ocasiona um prejuízo de arrecadação tributária para o ente federativo de onde se localizava a empresa. Nesse Sentido:

    ““Guerra Fiscal”, na acepção construída pelos tribunais, imprensa e literatura especializada, é expressão que representa metaforicamente o esforço competitivo ente pessoas políticas para que a alocação de investimentos privados seja direcionada aos seus respectivos territórios. A principal “arma” é a concessão de benefícios e incentivos fiscais. Como “munição”, utiliza-se das mais diversas espécies tributárias disponíveis aos entes subnacionais...”

    (Peixoto, Daniel Monteiro. Guerra Fiscal via ICMS: Controle dos incentivos fiscais e os casos “FUNDAP” e “Comunicado CAT 36/2006”, página 67 em: Incentivos Fiscais: Questões Pontuais nas esperas Federal, Estadual, Municipal, São Paulo, MP Editora, 2007)

    Quanto a historicidade, sabe-se que a Guerra Fiscal surgiu após Constituição de 1988. Isso ocorreu porque a Carta Magna atribuiu a cada estado federativo o poder de fixar as alíquotas do ICMS de acordo com suas demandas, e isso começou a gerar uma ampla concorrência entre os estados, de forma que cada uma buscava maiores incentivos para uma maior arrecadação tributária.

    Segundo Otávio Soares Dulce, em seu trabalho, Guerra Fiscal, Desenvolvimento Desigual e Relações Federativas no Brasil, descreve a “Guerra Fiscal” como um retrato da instabilidade da ordem federativa do Brasil, das dificuldades de compor interesses regionais, do desequilíbrio econômico entre as regiões e da tendência do unitarismo na política Brasileira.

    Ademais, Ricardo Varsano ainda comenta que “a concessão de incentivos relacionados ao ICMS é deletaria para o país, pois são raríssimos os casos em que se justifica os benefícios e isenções de ICMS”.

    1.8 RECEITAS PÚBLICAS NA LEI DE RESPONSABILIDADES FISCAIS

    1.8.1 Noções gerais

    Em matéria de receita pública no que tange à lei de responsabilidade fiscal, temos que o seu objeto principal é garantir o equilíbrio orçamentário e a responsabilidade na gestão, de maneira a prevenir riscos que afetem as contas públicas, e isso se dá de inúmeras maneiras. Neste sentido a referida lei consolida alguns regulamentos, com início em seu art. 11 da LRF no qual formula em seu corpo os requisitos essenciais da responsabilização da gestão fiscal, in verbis:

    Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.

    Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos."

    Com a leitura deste artigo tem-se que a regra, em matéria de receita pública, é a arrecadação, de forma que cada esfera governamental deverá agir com proporcionalidade e adequação quanto a sua base tributária, para que tenha a plena capacidade de estimar sua receita. Desta forma, considera-se em desconformidade com esse preceito quem:

    a) Não institui tributo de sua competência;

    b) Quem institui o tributo, mas não prevê a arrecadação;

    c) Quem institui, prevê, mas deixa de proceder com a efetiva arrecadação (seja pelas isenções que concede ou por tolerância na evasão fiscal.)

    Desta feita compreende-se o porquê da necessidade de uma gestão sustentável, com plena capacidade de arrecadação pelo ente federativo daquela que lhe compete constitucionalmente, para que seja feita uma previsão efetiva de todos os tributos da competência de cada ente.

    Ocorre que muito se discute sobre a constitucionalidade do art. 11 da LRF. Carlos Alberto de Moraes, em uma de suas obras, cita que “Ao impor a instituição de todos os tributos de sua competência constitucional do ente da Federação, coagindo os Estados e municípios a exercerem plenamente sua competência tributária, o referido art. 11 incorre em flagrante inconstitucional”. O autor se justifica com o seguinte argumento: “[...] o exercício da competência tributária, no Brasil, é facultativo”.

    Apesar de toda a discussão doutrinária, entende-se que o ente que agir com irresponsabilidade ao criar ou disciplinar um tributo que lhe é conferido pela Constituição agirá em ofensa ao princípio da responsabilidade no manejo das verbas públicas. Como consequência ao ente que erroneamente proceder, esse ficará impedido de receber transferências voluntárias, bem como auxilio ou assistência financeira, e ainda poderá o mesmo responder por improbidade administrativa prevista no art. 10, inciso X da Lei nº 8.429/92.

    1.8.2 Estimativa da receita

    A receita é prevista na elaboração da proposta orçamentaria, e não há como saber com exatidão qual o valor a ser recolhido no exercício. Por isso essa precisão precisa ser cuidadosa, pois quando se prevê, se presume a possibilidade de fazer despesas, e caso a receita tenha um déficit muito diferente do que se previu podem ser gerados diversos problemas para o Governo.

    "Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.

    § 1o Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal."

    Por este motivo é que a estimativa não pode ser aleatória ou irresponsável, de forma que deverá considerar variações de preços e crescimento econômico. Por este motivo a lei de responsabilidade fiscal determina que as previsões sejam acompanhadas de demonstrativos de sua evolução nos últimos três anos, e sua projeção para os dois anos seguintes.

    1.8.3 Controle da realização da receita

    É importante frisar que uma das primeiras preocupações com as receitas é que estas devem manter o Estado com as contas equilibradas, e para isso é necessário um acompanhamento constante no que tange a metas e resultados do exercício financeiro.

    Ocorre que, nesse sentido, a LRF busca acentuar medidas de combate à evasão e sonegação, assegurando que a receita cumpra o que previu, de maneira que caso isso não possa ocorrer o Estado possa promover medidas de redução de gastos para adequar-se à receita. Isso é chamado de limitação de empenho, tratado no art. 9º da referida lei, vejamos:

    “Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. ”

    Esse artigo, como dito anteriormente, é utilizado quando o governo precisa reduzir seus gastos e ele normativa a postura que deverá ser adotado pelo gestor público quando as receitas não comportarem as metas fiscais.

    Ressalta-se que a limitação de empenho tem caráter preventivo, ou seja, não se necessita que as receitas já comprometam as metas, basta apenas o risco eminente para justificar tais medidas.

    Ainda há que se falar que essa contenção não será exercida de forma arbitraria pelo governante, devendo obedecer aos ditames da lei de diretrizes orçamentarias.

    1.8.4 Limites para as receitas geradoras de dividas

    Tratando dos orçamentos deficitários e com excesso de despesas, temos que nesses casos é possível se trabalhar com receitas financiadas por operações de créditos, quer dizer, recursos advindos de empréstimos geradores de dívidas.

    Para que essa diretriz pudesse existir e ainda manter o equilíbrio nas finanças públicas o legislador criou a chamada “regra de ouro”, que impõe limites as receitas oriundas de operações de créditos. Essa receita tem previsão no art. 167, inciso III da CF/88 e no art. 12, § 2º da LRF, que segue:

    CF/88, Art. 167: São vedados: III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;"

    LRF, Art. 12, § 2º: O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária. (Vide ADIN 2.238-5)

    Esse cenário se estabiliza no princípio de que as operações de crédito não poderão ultrapassar as despesas de capital, e dessa forma o montante de operações de um exercício deve ficar adstrito as despesas de capital.

    Contudo, existe uma exceção no próprio art. 167, II da CF/88, desde que os empréstimos e financiamentos não tenha valor superior as despesas fixadas na Lei Orçamentaria Anual e que tenha sido autorizada em Lei de crédito adicional, de forma

    Ademais, o art. 44 da Lei de Responsabilidade Fiscal veda a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente, a menos que se verifique a possibilidade em lei dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores.

    Conclui-se, portanto, que, as únicas exceções a esse princípio são:

    a) Operações de crédito que ultrapassem o montante das despesas de capital se autorizadas por créditos suplementares ou especiais, com finalidade precisa e aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.

    b) Receita de alienação de bens que podem financiar despesas correntes quando destinada por lei aos regimes de previdência social.

    1.8.5 A LRF e o princípio da anualidade tributária

    Uma das discussões doutrinárias diz respeito ao possível ressurgimento do princípio da anualidade tributária, tendo em vista que o art. 11 da LRF afirma que “é requisito essencial a previsão de todos os tributos de competência constitucional do ente da federação”, e mesmo não deixando claro como se daria essa previsão, a doutrina entende que seria objeto da Lei Orçamentária Anual (LOA).

    Para nos situarmos, esse princípio é originário da Constituição de 46, que trazia em seu corpo que nenhum tributo poderia ser cobrado, em cada exercício, sem a prévia autorização anual, e nesse mesmo contexto temos a redação da Lei 4320/64 no seu artigo 51. Esse princípio vinculava a eficácia do ato tributário de cobrança à autorização prévia, de forma que se a lei que criasse o tributo fosse posterior a aprovação da LOA, esse não poderia mais ser cobrado.

    Então, para que existisse um tributo uma lei teria que o criar, e para que esse fosse cobrado deveria estar expresso na lei orçamentária anual. Contudo, com o surgimento da Emenda 18/65 o princípio da anualidade tributária cedeu lugar para o princípio da anterioridade.

    A constituição de 88 consolidou que a lei que institui o tributo poderá ser posterior a votação da LOA, contudo deverá ser anterior ao início do exercício financeiro em que deva se iniciar sua aprovação.

    Diante do debate, o doutrinador Carlos Alberto de Moraes disciplina que “A LRF exige previsão de todos os tributos de competência constitucional do ente da federação[...] contudo não significa que a retomada do princípio da anualidade tributária [...] O legislador não disse em momento algum que a não previsão do tributo no LOA constituirá empecilho para sua cobrança”.

    CONCLUSÃO

    Pode-se dizer, portanto, que para que o Estado possa desenvolver suas atividades é necessário que este obtenha receitas que são originadas de diversas formas, seja por exploração do seu próprio patrimônio ou pela captação externa. Independente, são necessárias as receitas públicas.

    Nesse sentido, para que ocorra o equilíbrio das contas públicas é mister que haja um controle de gastos e uma responsabilização na utilização dessas receitas. Por isso é importante a correta aplicação dos recursos na saída e cautela com os recursos na entrada, e, sobretudo, que tudo seja realizado à luz dos comandos da Lei de Responsabilidade Fiscal.

    REFERÊNCIAS

    BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 17ª ed. rev. e atualizada por Hugo de Brito Machado Segundo. Rio de Janeiro: Forense, 2010.

    FILHO, Carlos. Direito Financeiro Esquematizado. 3 ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2018.

    HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 19 ª ed. São Paulo: Atlas, 2010.

    PISCITELLI, Tathiane. “Aula de direito financeiro: Receitas e despesas públicas”, Curso Intensivo, LFG, 04/09/09. Disponível em: <http://www.ebah.com.br/content/ABAAABCdUAF/dir-financeiro-lfg.> Acesso em 07 de maio. 2019.

    MIDLEJ, Caroline Coelho. “Os créditos de natureza não tributária da união e as receitas públicas”, São Paulo, 2011. Disponível em: <http://ambitojuridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=12089&r.... Acesso em, 10 de maio. 2019.

    BRASIL. Congresso, Senado. Art. 159. Constituição Federal de 1988. Disponível em:<https://www.senado.leg.br/atividade/const/con1988/con1988_14.12.2017/art_159_.asp>. Acesso em: 10 de maio de 2019.

    FOCO, Finanças em. RECEITA X INGRESSOS. 2012. Disponível em: <http://financas-em-foco.blogspot.com/2012/01/receitaxingresso.html>. Acesso em: 08 maio 2019.

    UNKNOWN. O que é receita pública? Conceito e classificações. Disponível em: <https://www.adminconcursos.com.br/2016/04/o-queereceita-pública-conceito.html>. Acesso em: 10 maio 2019.

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